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改革开放40年的能源产业发展轨迹
 
时间:2018-10-17 13:05:20
 
党的十九大报告指出要“推进能源生产和消费革命,构建清洁低碳、安全高效的能源体系”。但目前我国在推进能源生产和消费革命的过程中仍存在不少问题和挑战。本文从能源资源、生态环境、能源经济和技术装备四个维度构建能源生产和消费革命评价指标体系,基于该指标体系通过横向纵向全面对比指标数值进一步分析我国推进能源生产和消费革命的挑战,并展望未来发展方向。前言能源是国民经济发展的命脉,为经济和社会的快速发展提供源源不 断的动力,而能源产业的发展离不开政府政策的支持和推动,能源政策在调整能源规模、 优化能源结构和提升能源效率方面发挥着导向作用。我国作为世界上最大的能源生产和消费国,能源产业的发展以及能源政策的调整都会对国内外能源市场和碳排放治理 产生重要影响, 尤其是在能源结构面临调整、中国经济进入高质量发展的阶段,能源产业的战略选择将会对国内外经济社会发展产生重要影响。梳理改革开放以来能源产业发展历程,厘清能源产业发展的不同阶段,界定各阶段能源产业发展主要特征、问题及对策,有助于把握能源产业发展的时代脉搏和未来趋势,为能源产业的未来战略选择明晰路径和方向。一、我国能源产业的发展阶段及其主要特征改革开放以前,我国的能源产业发展较慢, 产业结构单一, 但是基本满足了国民经济发展需要,建立了较为完善的能源生产和供给系统, 比如煤矿和油田的开发和建设为我国能源工业奠定了发展基础。 这一时期的能源政策主要以计划调控为主, 能源生产和供给完全由政府调控和分配, 这种模式在一定程度上限制了能源技术创新, 阻碍了能源产业发展。 改革开放以后, 以市场化为导向的能源产业改革逐渐拉开序幕,现代能源产业体系逐渐建立和完善。 总体上看,改革开放以来,我国能源产业发展主要经历了四个阶段。( 一) 初步发展阶段(1978~1990 年): 刺激能源生产,缓解能源供给短缺改革开放早期,各行各业百废待兴,能源的需求逐渐增多, 能源供给体系难以满足经济发展的需要,由此导致大面积的能源供给短缺。 从能源结构来看,煤炭成为最主要的能源来源(煤炭占比达 90%以上),煤炭开采地区往往成为经济发达地区。 农村能源供给主要以薪柴、作物秸秆等为主,农村照明以煤油、蜡烛为主,电力成为农村居民奢侈品。 此时主要以大型能源项目拉动能源供给体系的建立,1978~1985 年新建续建 8 个煤炭基地、10 个油气项目和 30 个大电站, 这些能源项目的建设有力地支撑了改革开放初期快速的经济发展在石油方面,为了提高石油供给,加强石油管理,中国海洋石油总公司和中国石油化工总公司分别于1982年和1983年成立。由于石油探井和开采技术得到进一步提升,石油产量从1982年开始逐年增长,到1985年达到1.25亿吨,此时我国已经成为世界第六大石油生产国。政府采取压缩烧油、以煤代油等政策,实行以石油换外汇、以石油换技术的外贸策略,石油生产主要用于出口,换取外汇。20世纪80年代,我国每年有约1/4的原油用于出口,1977~1985年新增石油出口占新增出口总收入的1/3,石油出口成为我国外汇的主要来源。虽然此时能源结构以煤炭为主,但政府也推广新能源技术。1979年9月,党的十一届四中全会审议通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》指出要大力推广沼气。1980年3月,中共中央、国务院发布《关于大力开展植树造林的指示》,要求在烧柴困难的地区,大办沼气和积极发展薪炭林。与此同时,我国两大核电站——秦山核电站和大亚湾核电站分别于1985年和1987年开工建设。经过十多年建设,我国能源生产总量从1978年的62770万吨上升到1990年的103922万吨,能源供给短缺局面有所缓解。这一阶段能源产业发展的主要特征是:加大煤炭和石油供给,满足经济发展需要;逐步建立能源对外贸易;建立能源管理机构和能源研究团体;初步进行了市场化改革探索;新能源产业发展开始起步。(二)推进发展阶段(1991~1999年):能源产业稳步发展,新能源产业渐成规模1990年以来,我国经济保持平稳增长,能源生产和消费也保持平稳增长。在能源生产方面,1991~1999年,我国能源生产增长率平均在2.7%以上,其中1998年受经济危机影响能源生产增长率出现负增长。煤炭生产比例基本保持不变,原油生产比重有所下降,天然气和清洁能源比例有所上升。在能源消费方面,1991~1999年我国能源消费增长率维持在4%以上的水平,其中1998年增长率跌至2%。煤炭消费比例虽然有所下降但仍保持在70%以上。石油消费比重上升较快,从1991年的17.1%上升到1999年的21.5%,天然气和清洁能源消费比例基本保持稳定。这一时期重工业快速发展(在工业产值中的比重超过50%),对能源的需求增加,最终导致我国在1993年由石油出口国转变为石油进口国。鉴于这种情况,我国能源供给开始逐步利用国际能源市场保证国内能源供给,开辟了石油进出口贸易,逐步改变以煤炭为主的能源供给结构。另外,能源造成的环境污染问题开始在一些大城市初现。北京建立了规模庞大的首都钢铁公司,同时建立煤电厂和焦化厂,煤炭的大量使用导致北京冬季发生较严重的环境污染。为治理能源引起的污染问题,1998年初北京市出台了关于治理北京市环境的30多条措施,通过了《关于改进北京市能源和环境问题的建议》,建议将高污染的首钢高炉等设备迁出北京,关闭高污染的炼焦厂。这一时期太阳能产业发展较快。1995年全国太阳能热水器生产企业超千家,年产真空管太阳能热水器20万台,工业总产值达百亿元。1997年安烽公司在全国首次推出全不锈钢太阳能热水器,随后江苏、浙江数百家品牌太阳能热水器蜂拥而起,到1998年全国太阳能热水器生产企业突破2000家,从业人数达50万人。新能源等利用量从1990年的60万吨标准煤增加到1999年的25280万吨标准煤,已经接近石油、天然气提供的能源量,成为现实能源系统中一个重要的组成部分[1]。这一阶段能源产业发展的主要特征是:能源供需矛盾得到有效缓解,能源需求量开始增加,能源品种开始多元化,能源市场化改革逐步推进,但同时能源消费带来的环境问题初步显现。(三)加速发展阶段(2000~2009年):调整能源结构,鼓励新能源发展随着经济快速增长,我国能源生产和消费也进入快速发展阶段。2000~2009年,我国能源生产总量增长率保持在8.1%以上的水平,其中2003年能源生产总量增长率曾一度超过14%,2004年达到15.6%。煤炭生产比例从2000年的73.2%上升到2009年的76.8%;石油比重下降较大,从2000年的17.2%下降到2009年的9.4%;天然气和清洁能源比重分别从2001年的2.6%和7.7%上升到2009年的4.0%和9.8%。从能源消费角度来看,这一阶段我国能源消费增长率维持在9.2%以上的水平,其中2003年和2004年能源消费总量增长率曾一度超过16%;煤炭消费比例高达68%以上,石油比重有所下降,天然气和清洁能源比例有所上升。为了协调区域之间的能源分布不均衡问题,2000年国务院批准启动“西气东输”和“西电东送”工程,其中“西气东输”是我国距离最长、管径最大、投资最多、输气量最大、施工条件最复杂的天然气管道项目。这两个项目的建成有利于西部地区将能源资源优势转化为经济优势。成品油市场改革方面,2000年我国建立了成品油价格与国际成品油市场“挂钩联动”机制。2008年11月,国家发展和改革委员会规定成品油价格不再与国际成品油价格挂钩,而是与国际原油价格挂钩,汽油、柴油最高零售价格以国际市场原油价格为基础,这些政策有利于成品油价格市场化。2003年我国首次确立国家战略石油储备制度,并规划了四个基地,分别是宁波镇海、舟山岱山、青岛黄岛、大连新港,一期建设国家财政拨款60亿元,形成储备原油50天的能力[2]。为了调整能源结构、提高能源效率,煤炭产业通过企业重组、兼并等措施提升企业管理水平,逐步建立现代企业制度。以煤炭为主的能源结构导致了大量的环境污染和过高的碳排放。2005年国际碳减排合作协议《京都议定书》正式生效。我国制定的“十一五”规划明确要求大力开发风能,建成30个10万千瓦级以上的大型风电项目,在内蒙古、河北、江苏、甘肃等地形成百万千瓦风电基地;到2010年底风电装机、生物质发电装机分别达到500万千瓦和550万千瓦;并积极开发利用太阳能、地热能和海洋能。随着可再生能源的发展,能源产业结构得到进一步优化。这一阶段,能源产业发展的主要特征是:能源供给和能源消费均出现大幅度增长,但是化石能源造成的环境污染日益严峻;由化石能源主导转变为大力发展可再生能源,我国经济发展模式逐渐向低碳化、清洁化方向发展;能源市场化改革进一步完善,制定了油气市场化方案。(四)全面发展阶段(2010年至今):推动能源革命,构建现代能源体系2010年以来,我国经济进入全新发展阶段。从能源生产角度来看,2010~2016年,我国能源生产增长率平均跌至2.8%,其中2015年、2016年由于严格的环境管制,能源生产增长率出现负增长。煤炭生产比例从2010年的76.2%下降到2016年的69.6%,石油也从2010年的9.3%下降到2016年的8.2%,天然气和清洁能源比例分别从2010年的4.1%和10.4%上升到2016年的5.3%和16.9%。从能源消费角度来看,2010~2016年,我国能源消费增长率维持在3.8%以上的水平,其中2015年能源消费总量增长率曾一度低于0.96%。煤炭消费比例高达60%以上,2011年煤炭消费比例为70%,但是煤炭消费数量呈现显著的下降趋势。石油和天然气比重略微有所上升,清洁能源比例从2010年的9.4%上升到2016年的13.3%。从以上数据可以看出,受经济转型影响,我国能源生产和消费均出现回落。经济逐步进入增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”时代,煤炭和火电行业从繁荣开始走向衰败,投资规模收缩且行业出现大面积亏损。为了推进煤炭价格市场化改革,2012年国务院办公厅发布《关于深化电煤市场化改革的指导意见》,提出取消重点电煤合同、实施电煤价格并轨的政策。随着煤电矛盾愈演愈烈,煤电联营和一体化重组成为解决体制障碍的最佳路径之一。2018年初,国电集团与神华集团联合重组为国家能源投资集团,彰显了我国推动煤电产业改革的决心。在成品油价格形成机制方面,2013年国家发展和改革委员会发布《关于进一步完善成品油价格形成机制的通知》,不仅缩短了调价周期,而且根据进口原油结构及国际市场原油贸易变化调整了挂靠油种。按照“管住中间、放开两头”的总体思路推进电力、天然气等价格改革,促进市场主体多元化竞争,稳妥处理和逐步减少交叉补贴,还原能源商品属性[3]。在石油行业,2014年国务院办公厅印发《关于支持外贸稳定增长的若干建议》,正式赋予符合条件的原油加工企业原油进口和使用资质;2015年《关于原油加工企业申请非国营贸易进口资格有关工作的通知》发布以后,上游勘探开发和进口环节的准入限制开始松动,油气行业准入门槛逐渐放开。2014年中国开通了中俄两国天然气管道。《中俄东线供气购销合同》的签订对于中国天然气供给安全提供了有效保障。随着“一带一路”建设的深入推进,中国与中亚和欧洲地区也开展了能源战略合作,为满足国内市场需求提供了保障。政府颁布了一系列促进可再生能源发展的政策措施,鼓励可再生能源技术研发、投资和消费。可再生能源增长较快,2015年中国清洁能源产业投资增长17%,达到1105亿美元。中国已经超过美国,成为全球最大的可再生能源生产国。2016年国家发展和改革委员会制定了《能源生产与消费革命战略(2016~2030)》,在能源消费革命、能源生产革命和能源技术革命方面提出了确切的目标和行动路线。实施能源消费总量和强度“双控”行动,把“双控”作为约束性指标,推动形成经济转型升级的倒逼机制。该战略提出,2020年能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内,2030年控制在60亿吨标准煤以内。这标志着中国进入改变传统能源生产和消费观念、开启能源革命、构建现代能源体系的新时代。这一阶段能源产业发展的主要特征是:传统煤炭产业受到严格规制,煤炭企业甚至出现亏损状态,随之火电行业也面临产能过剩;煤改气政策导致天然气需求量大增;石油进口量进一步扩大;新能源产业得到快速发展;能源市场化改革进入深水区;能源结构转型和能源效率提升成为主旋律。二、我国能源产业发展各阶段采取的主要措施针对能源产业发展各阶段面临的难题,我国采取了针对性的措施,取得了一定的效果。(一)能源改革初探阶段出台的重大政策措施在能源产业初步发展阶段,能源结构主要以煤炭为主,农村基本以薪柴为主,大部分地区电力的使用还未普及;能源的生产能力还相对比较落后,能源供给短缺;能源企业大多属于国有或者集体企业,民营能源企业还处于萌芽状态,因此能源市场化改革刚拉开序幕。改革开放初期,能源产业由计划经济向市场经济过渡,这一阶段出台的政策文件主要有:《国家经济委员会、国家计划委员会关于加强节约能源工作的报告》(1980年)、《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》(1982年)、《国家经济委员会关于加强农村能源建设的意见》(1986年)、《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》(1989年)。为了缓解能源供给紧张局面,政府采取的措施主要有:一是加大国有煤矿的建设力度。在山西、内蒙古、新疆等地建设了一些大型能源生产基地。二是鼓励私营个体或乡镇企业进行煤矿开采。小煤窑大量出现,乡镇煤矿逐渐成为煤炭生产的主力军。三是实施石油“走出去”战略。1982年颁布《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》,我国开始开展国际能源贸易和能源合作,这一举措加大了国内石油供给,缓解了石油供需矛盾。四是注重节能。1980年发布《关于加强节约能源工作的报告》,强调“能源开发与节约并重,把节约放在优先位置”。五是鼓励农村利用新能源。1986年出台的《国家经济委员会关于加强农村能源建设的意见》对促进农村能源和可再生能源的开发起到了积极的作用。为探索运用市场机制调节能源生产和消费,1989年中共中央作出《关于进一步治理整顿和深化改革的决定》,开展煤炭行业改革,并对三大石油公司进行股份制改造,实现政企分开。(二)能源改革推进阶段出台的重大政策措施在能源产业推进发展阶段,石油需求量增加,石油供给开始依赖世界石油市场;环境污染问题出现,但是政府还缺乏体制机制上的应对策略;能源产业市场化改革主要涉及煤炭产业,石油、天然气主要由国有企业供应。这一阶段的能源产业发展比较平稳,为了促进能源市场化改革,促进能源结构调整,政府制定了一系列政策文件。在煤炭价格市场化改革方面,1993年国家提出了三年放开煤价、三年抽回财政补贴的新政策。但是由于电价管制,电煤价格的市场化改革遇到问题。为了确保电价稳定,国家设定国有大型电厂的电煤价格,电煤价格和非电煤价格之间出现了双轨制[4]。在天然气市场化改革方面,1993年发布了《国家物价局关于四川石油管理局自销天然气实行市场价格的通知》,1994年发布了《国务院批转国家计委关于调整原油、天然气、成品油价格请示的通知》,对天然气决定实行包干内外井口价格并轨制度,这正式开启了分类用户多轨制的时代。在石油市场化改革方面,1998年,国家计划委员会印发《原油成品油价格改革方案》,改变了以往政府制订固定价格的模式,基本确定了与国际油价变化相适应,在政府调控下以市场形成价格为主的机制。在新能源产业方面,1995年国家计委、国家科委、国家经贸委联合印发《中国新能源和可再生能源发展纲要(1996~2010年)》,作为指导我国新能源和可再生能源事业发展的纲领性文件。在此基础上,有关部委发布了《节能和新能源发展“九五”计划和2010年发展规划》《“九五”新能源和可再生能源产业化发展计划》《中国节能产品认证管理办法》《进一步支持可再生能源发展有关问题的通知》等一系列政策性文件。在法律方面,则主要有1997年《中华人民共和国节约能源法》和1995年《中华人民共和国电力法》,这些政策和法律促进了可再生能源的快速发展。(三)能源改革加速阶段出台的重大政策措施在能源产业中,这一阶段只有煤炭行业实现相对完善的市场化机制,石油、天然气和电力市场的价格改革还未实现突破性进展。可再生能源虽然得到了政府的大力支持,但可再生能源技术成本较高,难以与火力发电成本竞争。进入21世纪以来,随着我国产业结构调整的深入,能源改革进入加速阶段,传统能源造成的环境污染问题引起多方关注,可再生能源发展逐渐成为发展方向。在节约能源、提高能源效率方面,2004年以来我国发布了《关于开展资源节约活动的通知》《能源中长期发展规划纲要(2004~2020)》《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》《关于加快发展循环经济的若干意见》《关于印发〈“十一五”十大重点节能工程实施意见〉的通知》《节能中长期专项规划》《能源发展“十一五”规划》等规划和政策性文件。其中,2007年制定的《能源发展“十一五”规划》首次将节约能源资源和保护环境列为能源发展的重要内容,明确提出力争到2010年万元GDP(2005年不变价)能耗由2005年的1.22吨标准煤下降到0.98吨标准煤。在鼓励可再生能源发展方面,主要有2005年颁布的《中华人民共和国可再生能源法》,该法的制定开启了可再生能源发展的新时代。此后相关部门出台了一系列政策文件,如:《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》《新能源汽车生产企业及产品准入管理规则》等,通过财政补贴、税收优惠以及技术创新奖励等措施给予可再生能源企业补贴。在减排方面,2005年《京都议定书》正式生效后,2007年我国印发了《中国应对气候变化国家方案》,提出到2010年单位国内生产总值能源消耗比2005年降低20%左右,主要污染物排放总量减少10%的具体目标,从此我国经济开始迈入低碳经济时期。(四)能源改革全面推进阶段出台的重大政策措施能源产业全面发展阶段,煤炭等传统能源产业进入寒冬时期,消化过剩产能成为重要议题;能源产业煤炭清洁化、高效化利用难以短时期取得有效突破;可再生能源产业严重依赖政府补贴,缺乏内在的动力机制;天然气市场化改革遇到瓶颈。在复杂的国际变化背景下如何保证油气多元供给渠道,防范能源国际贸易中的系统和非系统风险,成为政策层面关注的重要问题。2010年以来,我国经济进入全面深化改革阶段,能源产业也进入结构调整阵痛期、市场化改革深水区,为了应对这一状况,2013年我国设立国家能源局,全面指导能源结构转型和能源市场化改革。这一时期,煤炭产业转型主要体现在两个方面:煤炭清洁化利用和淘汰落后产能。其中,煤炭清洁化利用方面的政策文件主要有:《关于调控煤炭总量优化产业布局的指导意见》《关于促进煤炭安全绿色开发和清洁高效利用的意见》《关于印发〈煤炭深加工示范工程标定管理办法(试行)〉的通知》《关于促进煤炭工业科学发展的指导意见》《关于实行燃煤电厂超低排放电价支持政策有关问题的通知》《煤炭清洁高效利用行动计划(2015~2020年)》。煤电淘汰落后产能方面的政策文件主要有:《关于发布2020年煤电规划建设风险预警的通知》《关于促进煤炭工业科学发展的指导意见》《关于做好2015年煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》《关于下达2015年电力行业淘汰落后产能目标任务的通知》等,这些政策的制定对推动能源结构转型、淘汰落后产能发挥了重要作用。在天然气管道和市场化改革方面,全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国石油天然气管道保护法》。国家发展和改革委员会发布《关于加快推进储气设施建设的指导意见》《天然气管道运输价格管理办法(试行)》《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》《关于明确储气设施相关价格政策的通知》等政策,提出要将我国天然气管道运输的准许收益率明确为8%,同时进一步加大石油和天然气市场化程度,鼓励各方投资建设储气设施,增强天然气供应保障能力。在原油市场化改革方面,2013年国家发展和改革委员会制定《关于油品质量升级价格政策有关意见的通知》,2015年商务部发布了《关于原油加工企业申请非国营贸易进口资格有关工作的通知》。通过这些政策逐渐提高油品质量,进一步放开私营企业进入油气行业门槛,允许地方炼油企业自主进口原油。在环境污染治理方面,我国发布了《“十二五”节能减排综合性工作方案》《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》《能源发展战略行动计划(2014~2020)》等重要文件,加快淘汰落后产能,治理空气污染。2017年各部委与北方地区政府联合发布《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》,将“2+26”城市列为北方地区冬季清洁取暖规划的首批试点,这些城市的高能耗产业采取错峰生产,对违规事件进行严格处罚。这些政策的制定,在一定程度上使我国的环境污染问题得到了有效治理。在气候变化和环境污染的压力下,大力发展可再生能源成为重要选择。2010年,财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展和改革委员会联合出台《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》,确定在上海、长春、深圳、杭州、合肥等5个城市启动私人购买新能源汽车补贴试点工作。2012年,国家发展和改革委员会印发《可再生能源发展“十二五”规划》,该规划包括了水能、风能、太阳能、生物质能、地热能和海洋能发展的指导思想、基本原则、发展目标、重点任务、产业布局及保障措施和实施机制。2013年以来,国家能源局、国家发展和改革委员会等相关部门发布了《页岩气产业政策》《支持分布式光伏发电金融服务的意见》《分布式发电管理暂行办法》《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》《光伏电站项目管理暂行办法》《可再生能源中长期发展规划》《关于完善核电上网电价机制有关问题的通知》《关于调整可再生能源电价附加标准与环保电价有关事项的通知》《关于促进抽水蓄能电站健康有序发展有关问题的意见》《关于规范风电设备市场秩序有关要求的通知》《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》《生物柴油产业发展政策》《关于促进先进光伏技术产品应用和产业升级的意见》《关于推进新能源微电网示范项目建设的指导意见》《关于鼓励社会资本投资水电站的指导意见》等一系列政策文件,从新能源产业规划、新能源补贴、运行机制和鼓励投资等方面提供了政策支持。作为新时代能源产业规划和发展的重要战略,2016年制定出台的《能源生产与消费革命战略(2016~2030)》,全面提出“安全、节约、绿色低碳、主动创新”的战略取向,并设定2020年、2030年、2050年中长期能源开发利用目标,逐步实现能源清洁低碳化、高效化的能源体系转型;明确提出“推动产业结构调整与能源结构优化互驱并进”等战略要求,实现能源生产和消费方式根本性转变。这一战略的实施开启了推动能源革命、构建现代能源体系的新时代。三、改革开放40年我国能源产业发展的成效改革开放以来,我国能源产业得到了快速发展,在提高人民生活水平、支撑经济快速发展、拉动就业等方面起到了重要的支撑作用。(一)能源效率得到极大提升,能源结构得到有效改善经过40年的发展,我国的能源消费和能源生产总量排名世界第一,成为全球能源市场具有显著影响力的地区之一。如图1所示,中国能源消费总量从1978年的57144万吨标准煤提升到2016年的436000万吨标准煤。能源生产总量从1978年的62770万吨标准煤提升到2016年的346000万吨标准煤。在大力提高能效政策的刺激下,单位GDP能耗大幅度下降,从1978年的15.53下降到0.59。鉴于煤多、缺油、少气的实际情况,我国坚决缩减煤炭产业规模,发展清洁能源,加速能源结构优化。经过40年发展,能源结构得到有效改善,煤炭占比从1978年的70.7%下降到2016年的62%,与此同时,可再生能源占比从3.4%上升到2016年的13.3%。能源效率的提升和能源结构的改善对于提高节能减排水平、促进经济可持续发展提供了有效保障。(二)可再生能源政策得到逐步完善,可再生能源得到有效发展为了应对环境危机,各国均把发展可再生能源作为能源结构转型的重要任务。我国一向重视可再生能源的发展,从20世纪80年代开始先后制定一系列政策促进可再生能源发展,特别是2005年以来,我国可再生能源法律法规体系逐步建立,相关激励政策逐步推广,发展规划稳步推进。主要表现在:一是逐步建立了可再生能源发电的价格制度和补贴制度。我国对可再生能源实行了上网电价补贴政策,每年的补贴额高达1000亿元。二是可再生能源产业规模居世界第一。风电装机容量和太阳能光伏电池投资规模均居世界首位。据联合国环境规划署(UNEP)报告显示,2014年中国可再生能源投资额占全世界的1/3,占发展中国家总投资额的2/3。三是可再生能源发电量达到较高水平。就总量而言,非水可再生能源发电量为234.6太瓦时,居世界第二位。其中,太阳能发电量29.1太瓦时,风力发电量158.4太瓦时,均居世界第二位。可再生能源利用范围逐步从发电行业扩展到供热、交通等领域,并进行区域试点。四是可再生能源技术逐渐成熟。在大型水电站设计方面已经具有成熟的技术水平,光伏发电的成本也在逐年下降。(三)能源贸易渠道多元化,能源安全得到进一步保障经过40年的改革开放,我国工业和居民能源需求已经进入电气化时代,石油和天然气显得日益重要。然而我国能源供给“富煤、缺油、少气”的国情导致了两大重要战略物资——石油和天然气的供给一直依赖国际市场。数据显示,2017年石油对外依赖度高达67%以上,天然气的对外依赖度也高达34%。石油、天然气严重依赖国外进口这一事实构成了我国能源安全的潜在危险。为此,我国积极拓展国际能源贸易多元渠道,保证能源供给安全。经过多方努力,目前我国已经建立较为完善的国际能源贸易合作体系,主要表现在:一是在石油方面,除了扩大国内供给外,还积极拓展海外业务,合作范围涉及26个国家、31个项目,已经构建起相对多元化的进口渠道,石油进口来源不仅来自中东地区,还与非洲地区、欧洲地区及西半球等建立了石油合作与贸易机制。这种多元化的进口渠道抵销了一元化可能引致的能源安全潜在风险,有效地保障了我国的石油供给安全。二是在天然气方面,国内已经建成陕京管线、北部湾海域至香港管线、新疆到上海的西气东输管线等跨区域管网布局。与此同时,我国也将目光转向国际天然气卖家:2006年澳大利亚海气登陆深圳,2010年哈萨克斯坦陆气进入新疆,2014年与俄罗斯签订天然气贸易大单,2017年中美LNG项目开启了中美天然气贸易的序幕。这种多通道供应的方式在一定程度上保证了我国天然气供给的安全。总之,我国能源产业发展取得了巨大的成就,但是也存在一些问题,比如电力行业、油气行业还未建立完全的市场机制;传统煤炭占比依然较高,环境污染形势严峻;各地“弃风弃光”现象严重,新能源产业表现出动力不足;地缘政治、宗教冲突等给国际能源贸易带来不确定性,可能对我国能源安全构成潜在威胁。四、我国能源产业发展的战略取向(一)由高碳路径锁定向低碳路径锁定转变我国经济长期依赖高耗能、高排放产业,导致高碳基础设施在正常运营周期内锁定了大量碳排放,这种路径依赖产生的规模报酬递增推动技术和制度共同演化,导致碳锁定[5-6]。由于碳基技术体制的演化具有路径依赖和自我强化等特征,因而长期主导了现代经济社会的发展路径,导致低碳技术扩散受阻[7]。高碳路径依赖与我国能源结构、现有能源政策以及经济发展模式紧密相关,因此打破原有的高碳路径锁定,实现高碳路径的解构与低碳路径的重构,促进我国经济低碳化、绿色化发展十分必要,这就需要从技术和制度两方面实现“解锁”。为实现高碳路径锁定向低碳路径锁定转变,未来能源政策优化需要从以下方面着手:一是加大新节能技术研发。继续推广可再生能源技术创新以及煤炭清洁化技术,对储能技术、石墨烯等新材料发明给予重点支持,鼓励建立以企业为主体、多方参与的研发体系。二是从制度上保障能源高效利用和新技术有效扩散。利用财政金融政策、政府产业政策支持能源效率高的行业或企业;对于新能源技术研发公司在初始阶段给予政策支持,政府主动协助相关技术企业进行市场渠道拓展,缩短优秀成果产业化过程。三是明确参与主体的功能定位,理顺参与主体的利益关系。对于可再生能源电力市场参与企业、电网公司、地方政府和用电主体,制定动态的激励机制,充分调动参与主体消纳清洁能源的积极性。四是建设全民节能的社会体系。对酒店、企事业单位、大型场所进行节能工程改造,对能源过度浪费现象加强监管并制定惩罚措施。对居民用电行为进行节能教育宣传,反对家庭电能浪费,鼓励居民安装清洁能源设施,最终形成全民节能的社会体系。(二)由传统化石能源向可再生能源转变随着环境污染的加剧,世界各国均将可再生能源作为新的能源战略目标[8-9]。经过40年的发展和普及,我国的可再生能源投资规模已达到世界首位。无论是陆上风电还是太阳能光伏发电,都已经在全国有条件的区域遍地开花。未来我国能源需求的增量部分主要来源于可再生能源,因此我国的可再生能源规模还有较大的增长空间。随着我国电气化时代的到来,化石能源将逐渐被可再生能源取代,火力发电将成为电力系统的调峰用电。为实现由传统化石能源向可再生能源转变,未来可再生能源政策优化需要从以下方面着手:一是传统能源的清洁化利用。采取多种途径推动优质能源替代民用散煤,大力推广煤改气、煤改电工程。继续加大煤炭清洁高效的利用技术研发。二是优化区域层面的电力配置。可再生能源分布不均匀,供给方和需求方在空间区域上不匹配、不协调。应该从全局视角统一调配不同区域和不同能源品种的需求和供应。针对远距离跨区域电网传输的电损率过高的问题,对电网系统进行升级改造,建设全局特高压电网设施。三是以电动汽车为抓手,助推能源转型。电动汽车未来将逐渐替代传统汽车,我国要抓住历史机遇,制定合理的电动汽车推广计划,加大电动汽车技术研发,在原有加油站和加气站布局基础上建立便利化、网络化和智能化的充电桩设施。四是推动可再生能源市场化改革。改变可再生能源依靠政府“输血”的局面,建设可再生能源内在动力发展机制,对可再生能源不同发展阶段和不同能源品种实施价格类和数量类组合政策,发挥政策的组合效应。将可再生能源配额制与碳市场交易机制有效衔接,建立传统能源与可再生能源的惩罚和激励制度。(三)由传统能源技术向智慧能源技术转变地理位置分散、生产规模小、能量随机性和波动性较大等特点阻碍了可再生能源的充分发挥。通过互联网技术将分散在全球各地的能源收集设备有效联结起来,组成全局“能源互联网”,能够改变传统的用能依赖和消费模式,促进可再生能源的广泛应用,缓解全球气候变化压力。“互联网+”智慧能源将互联网思维渗透到传统能源行业,能实现能源消费者、能源管理者、能源供应者、能源服务企业之间的互联互通,与能源有关的商业模式、研发模式、运营模式、服务模式等都将面临重构甚至颠覆。为了把握这一历史机遇,我国已经明确提出“互联网+智慧能源”的发展路线图,即通过互联网促进能源系统扁平化,推进能源生产与消费模式革命,提高能源利用效率,推动节能减排。为实现由传统能源技术向智慧能源技术转变,未来相关政策优化需要从以下方面着手:一是加大能源互联网基础设施建设。利用信息技术,开发建设基于大数据、云计算和物联网等相关的能源供给、监测、调度、需求为一体的信息服务平台,改造电网传送技术,建设超高压电力传输网络。建设“源—网—荷—储”协调发展、集成互补的能源互联网。二是大力支持储能技术研发。通过对储能技术的研发,为可再生能源的利用和管理提供技术基础,也为能源互联网的构建提供可行性保障。三是构建全方位、多主体的能源互联网平台。将分布式能源、电网、电动汽车和家庭发电组成能源互联网平台,依托能源智能管理系统,实现用户需求的适时响应,并基于用户需求端开发智能供电系统;依托新能源、储能、柔性网络和微网等技术,实现分布式能源的高效、灵活接入以及生产、消费一体化;依托能源市场交易体系建设,逐步实现能源网络的开放共享。(四)由以政府调控为主向市场引导为主转变由于一些能源行业的自然垄断性,能源市场化改革一直是社会各界广泛关注的议题。长期以来,能源市场价格受到政府管控,虽然经历了多年的市场化改革和探索,成品油价格已经基本实现市场化,但是天然气和电力的市场化改革还未实现。天然气方面主要原因是天然气供给来源和供给渠道的特殊性,具有自然垄断性,因此天然气市场化改革缓慢。在需求方面,居民用气交叉补贴较为严重,还未出台工商业用气和居民用气的市场化政策。目前网运分开方向已经确定,相关政策开始鼓励多方主体参与建设天然气管道,市场主体的活力得到进一步激发。在电力供给方面,由于涉及利益主体众多,再加上技术上的限制,电价一直采用政府的定价,因此电力市场化改革一直相对滞后。为实现能源产业由以政府调控为主向市场引导为主的转变,未来相关政策优化需要从以下方面着手:一是通过市场化手段,促进能源结构优化。减少政府干预,改革能源产业行政审批制度,发展混合所有制模式,建立包含污染成本的能源价格定价机制,促进企业节能减排技术改革。二是继续完善天然气和电力的市场化改革。对电网、发电企业等继续加快市场化改革进程,加快推进配售电改革,打破垄断,推动天然气和电力企业市场化改革。对油气基础设施、油气管网运营机制进行市场化改革,鼓励更多的社会主体参与天然气开采、进口,加快管道、LNG接收站、储气等基础设施建设和公平开放,通过增加竞争来降低成本[10]。三是逐步取消政府对可再生能源的巨额补贴机制,建立可再生能源市场化交易机制。四是加大改革创新力度,推进适应可再生能源特点的电力市场体制机制改革示范,逐步建立新型电力运行机制和电价形成机制,积极探索多部制电价机制。(五)由国内供给体系向国际供给体系转变随着我国能源结构向清洁化、低碳化转型,尤其是在煤改气工程以后,石油和天然气短缺更加严重。我国未来将进入电气时代,这将进一步刺激石油和天然气等资源的需求。因此,能源供给体系从国内供给转向国际市场供给将是重要的战略布局。要通过加强对外能源贸易,开拓能源海外市场缓解我国能源供需矛盾,从而保证我国能源安全。按照互利共赢、多元合作的思维融入并构建相对安全的国际能源供给体系,是未来的战略选择。为实现由国内供给体系向国际供给体系转变,未来相关政策优化需要从以下方面着手:一是在已有能源贸易合作的基础上,重点加强与“一带一路”沿线国家的能源合作。该区域的石油剩余探明储量为1338亿吨,占世界总储量的57%;天然气剩余探明储量为155万亿立方米,占世界总储量的78%。从区位上看,“一带一路”密切联系着能源消费国和能源生产国,优化能源配置、增进能源合作是沿线各方共同的意愿[11]。因此,中国应该继续加大与沿线国家和地区能源基础设施建设与合作,依托中缅油气管道项目、中俄天然气管道项目、中巴经济走廊等项目带动多方能源合作。在沿线国家开展区域电网升级改造,建立安全高效的油气管道。二是继续推行国内能源企业“走出去”战略。重点支持并打造一批能源“走出去”明星企业,通过与国外能源供给方建立联合开发、共同受益的合作项目,打造命运共同体。要积极开拓石油、天然气供给新渠道,构建多元化的能源供给体系。三是借助信息技术和“互联网+”智慧能源的手段,搭建能源主要生产国的全球能源互联网。优先建设“一带一路”沿线国家和地区的能源互联网[12],将“一带一路”沿线国家和地区的煤、电、水、风、光等各类能源转化为电,并远距离传输,最大限度地提高能源的效益和经济性,带动各国的经济、产业发展。通过“一带一路”沿线国家和地区能源网络辐射欧洲、中东、非洲和美洲等其他地区,增强国际能源事务话语权。来源:《改革》  作者:王文革 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